PPP的理念追求的是權(quán)力與資本的握手言合,這種理念和境界不到位,中國PPP前景迷茫
PPP的理念追求的是權(quán)力與資本的握手言合,這種理念和境界不到位,中國PPP前景迷茫
中國官方最早是在2014年公布了BOT/TOT等模式,應(yīng)用了20多年之后才把PPP(Public Private Partnership)概念正式引入國內(nèi),可謂姍姍來遲。此后把原意“公私伙伴關(guān)系”翻譯成“政府與社會資本合作”,也可謂中國式變通。
中國PPP高舉高打近兩年,這兩年中強(qiáng)力推進(jìn),高潮迭起。國務(wù)院常務(wù)會議數(shù)次專題研究PPP,主要領(lǐng)導(dǎo)也有專門批示;國務(wù)院及有關(guān)部門出臺的針對PPP或與PPP有關(guān)的規(guī)范性行政文件等已超30個;發(fā)改委、財(cái)政部示范項(xiàng)目庫一增再增,項(xiàng)目數(shù)以萬計(jì),投資規(guī)模數(shù)以幾萬億、十幾萬億計(jì);各種所謂的PPP創(chuàng)新產(chǎn)品、創(chuàng)新機(jī)制、創(chuàng)新工具、創(chuàng)新方法,接二連三,層出不窮。
總之,我們在PPP操作層面,表現(xiàn)出了極高的熱情和創(chuàng)新能力,也表現(xiàn)出了太多的小聰明,在技術(shù)操作方面我們肯定能為世界PPP做出突出貢獻(xiàn),但問題是太過熱衷于小聰明往往就會失去發(fā)現(xiàn)大智慧的機(jī)會和能力。
PPP概念的產(chǎn)生,完全是基于現(xiàn)實(shí)的理念創(chuàng)新結(jié)果,即變過去由政府和公共部門獨(dú)家提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為通過公私合作機(jī)制來提供,以期同時(shí)克服市場失靈與政府失靈的“兩失”問題,解決政府缺資金、缺效率的“兩缺”問題,為此我們完全能找到PPP的理論自信。
但是,如果現(xiàn)實(shí)理念缺失甚至錯誤,那么再精彩的操作設(shè)計(jì)也只能是紙上談兵,無濟(jì)于事。就像婚姻,如果雙方不能情投意合、志同道合,而是同床異夢、離心離德,那么婚姻協(xié)議研定的再具體再嚴(yán)謹(jǐn)再完美,也無法保證婚姻的長久與美滿,充其量也只能使婚離得公平一點(diǎn)、順利一些(其實(shí)也未必)。所以,中國PPP,需要理念先行。因?yàn)橹袊茝VPPP,缺操作更缺理念,缺操作的規(guī)范與方法,更缺理念的提升與固化,操作可以速成,而理念則需要時(shí)間與磨煉。
一如PPP立法,我們的確需要國家層面的頂層法律規(guī)范,但我們的問題更多的是執(zhí)法不嚴(yán)甚至有法不依,上有政策下有對策,這就是理念出了問題。國外也有不少國家沒有頂層法規(guī)設(shè)計(jì),但PPP實(shí)施得也挺好。
PPP本不應(yīng)該那么復(fù)雜,把簡單問題復(fù)雜化,理念不足手段補(bǔ),只能是事倍功半,于事無補(bǔ)。其實(shí),聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(UNECE)在2008年提出的PPP善治準(zhǔn)則中,針對立法與管制提出的“更少一些、更簡單一些和更好一些”(fewer、simpler and better)的原則,值得我們思考和借鑒。
PPP有哪些核心理念?
我們之所以把PPP翻譯成“政府與社會資本合作”,而舍伙伴關(guān)系原意,可能是存在理念和心理障礙。因?yàn)?,我們有著太深的官本位文化,?quán)力高于一切,權(quán)力大于一切。當(dāng)下,我們一提到政府與企業(yè),也許首先想到的還是官商勾結(jié)、權(quán)錢交易而不是平等友好、相敬如賓。
在這種情況下,讓我們一下子接受公私伙伴關(guān)系或政企伙伴關(guān)系這樣的說法和理念,情感和理性上都是有壓力的,甚至根本就不以為然。也許在政府看來,政企合作之說已經(jīng)很不錯了,夠親近了,硬要說成政企伙伴或公私伙伴關(guān)系,則未免有點(diǎn)過了,權(quán)力折讓或折損得太多了。另一方面,私人(民營)企業(yè),也不大相信能與政府建立起長期穩(wěn)定的同甘共苦、同舟共濟(jì)的伙伴關(guān)系。但必須要明白,權(quán)力與資本的握手言和(合),是PPP的理念追求。這種理念和境界不到位,中國PPP前景就堪憂。
那么,深究之,PPP到底有哪些核心理念?縱觀世界各國PPP界定和實(shí)踐,理念是高度一致的。PPP 中之所以用了Partnership(伙伴關(guān)系)而沒用Cooperation(合作)等詞匯,不是為了湊三個“P”,而是要清晰表達(dá)和明確表示公私合作長期提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)所需要建立的特殊關(guān)系——伙伴關(guān)系。伙伴關(guān)系強(qiáng)調(diào)的是甘苦與共、風(fēng)雨同舟,分享陽光、分擔(dān)風(fēng)雨。具體來說,PPP的核心理念包括:平等友好、長期穩(wěn)定,合理回報(bào)、激勵約束,風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分享。
其中,長期穩(wěn)定的合理回報(bào)是PPP最為關(guān)鍵的核心理念,其他理念大都由此而生或?yàn)榇朔?wù)。
一方面,PPP企業(yè)要把追求長期穩(wěn)定的合理回報(bào)作為企業(yè)的價(jià)值觀和經(jīng)營理念加以堅(jiān)守,要自覺而努力地克服追求企業(yè)利潤效益最大化的本能沖動。如果要追求高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)那就不要做PPP,直接面向市場提供私人產(chǎn)品好了,用不著去提供公共產(chǎn)品。所以資本市場過度關(guān)注和熱炒PPP業(yè)務(wù)上市公司或PPP項(xiàng)目,并給出過高的PE評價(jià)和期待,是有害的,不要逼著PPP業(yè)務(wù)公司去掙大錢、掙快錢,而失去了應(yīng)有的從容和淡定,更不可以降低公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量為代價(jià)。
另一方面,政府也要保證守信PPP企業(yè)的長期穩(wěn)定的合理回報(bào),按協(xié)議及時(shí)付費(fèi)和適時(shí)調(diào)價(jià)都是政府必須做好的規(guī)定動作,為此財(cái)政支付能力的測評及預(yù)算性強(qiáng)制安排也是需要做好的功課。據(jù)悉,國務(wù)院有關(guān)部門正在研究制定合理回報(bào)機(jī)制規(guī)范性指導(dǎo)文件,很有必要,這有利于政企雙方乃至社會公眾加深對PPP的理解與支持,也使物有所值和財(cái)政承受能力測評有了科學(xué)量化的基礎(chǔ)。顯然,合理回報(bào)不是高回報(bào),因?yàn)镻PP不是風(fēng)險(xiǎn)投資,自負(fù)盈虧和企業(yè)效益最大化不是PPP的理念,因?yàn)镻PP是半市場化的東西;合理回報(bào)也不是固定回報(bào),因?yàn)閷?shí)際回報(bào)會由于企業(yè)實(shí)際經(jīng)營能力和效果不同而有所差異,這就是PPP的激勵相容理念。
談到合理回報(bào),還要提請政府明白,企業(yè)合理回報(bào)與政府物有所值是不矛盾的,關(guān)鍵點(diǎn)是,政府支付給企業(yè)的包括其合理盈利在內(nèi)的收入,應(yīng)該低于政府單獨(dú)運(yùn)作的成本支出(政府可以不盈利、政府融資成本可能更低),企業(yè)賺了錢,政府省了錢,這就是PPP看似矛盾實(shí)則必須的功效。
可用數(shù)字來簡單說明:如果政府付費(fèi)10(企業(yè)成本9、利潤1),政府單干成本為12,則就可以說企業(yè)賺了1,政府省了2.談到合理回報(bào),也要提醒企業(yè)明白,當(dāng)企業(yè)正常經(jīng)營回報(bào)明顯偏高(不管什么原因),政府下調(diào)回報(bào)至合理水平的主張和要求是應(yīng)該得到充分尊重和積極響應(yīng)的,否則一味要求政府“抬低不限高”也是理念出了問題。
追求公平與效率的平衡
也許有人會問,公眾利益最大化是不是PPP的核心理念?的確,國內(nèi)一些城市政府把公眾利益最大化與合理回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分享等一起作為PPP的核心理念和原則加以強(qiáng)調(diào),對此,我們需要審問之、明辨之。
從大道理上講,追求公眾利益最大化是政府的天職,但卻不是私人部門和企業(yè)的職責(zé)。一些政府相信,只有由自己獨(dú)自提供公共產(chǎn)品和服務(wù)才能保證公眾利益的最大化,這就是時(shí)至今日很多發(fā)達(dá)國家城市公共設(shè)施與公共服務(wù)仍由政府“大包大攬”、“單打獨(dú)斗”,拒絕私有化,也拒絕PPP化的原因。如瑞士、新加坡等不少國家的供水甚至污水處理等領(lǐng)域都不對私人部門開放,也不接受PPP模式。
公共產(chǎn)品與服務(wù)PPP化,既是政府管理社會的機(jī)制創(chuàng)新,也是政府面對缺資金、缺效率困境的無奈之舉。如果第一個P(Public,公共部門或政府)能夠單獨(dú)高效優(yōu)質(zhì)地提供好公共產(chǎn)品或服務(wù),就無需與第二P(Private,私人部門或企業(yè))去搞很復(fù)雜的第三個P(Partnership,伙伴關(guān)系)了。
我們更愿意說,PPP不是政府追求公共利益最大化的必然結(jié)果,而是政府追求公眾利益最大化的必要折扣或最小折扣。通過PPP模式讓私人部門和企業(yè)進(jìn)入公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域,可以說是犧牲一點(diǎn)社會公平以換來更高的企業(yè)效率;而確定和限定私人部門和企業(yè)的合理回報(bào),也可以說是犧牲一點(diǎn)企業(yè)效率以換取更好的社會公平。求得公平與效率的最佳結(jié)合點(diǎn)和平衡狀態(tài),是PPP的高難動作、境界追求。
政府講公平,企業(yè)講效率。如果在政企PPP合作過程中,政府時(shí)常以公眾利益最大化來說事,就有可能傷及企業(yè)的合法權(quán)益和嚴(yán)肅的合作關(guān)系,到頭來可能又傷害了公眾的長遠(yuǎn)利益,現(xiàn)實(shí)PPP實(shí)踐中這類事情正在發(fā)生。按理說,PPP合作中,企業(yè)按協(xié)議干好活,并合理獲利就夠了,至于政府對公眾利益的保護(hù)和關(guān)愛(比如對弱勢群體、困難家庭、婦女兒童等),則可以作為PPP協(xié)議內(nèi)容讓企業(yè)直接提供,但實(shí)質(zhì)上還是政府買單(增加政府補(bǔ)貼等),因?yàn)椴荒苡纱私档推髽I(yè)的合理回報(bào)。當(dāng)然,政府完全可以在PPP合作之外去尋找對公眾利益保護(hù)與關(guān)愛的方法和途徑(比如增加對困難家庭或個人補(bǔ)貼等)。
總之,對政企PPP合作來說,合理回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分享等是需要雙方達(dá)成共識并付諸行動的共同核心理念,而公眾利益最大化顯然不是,因?yàn)檎髮Υ瞬豢赡苓_(dá)成共識。
當(dāng)然,從更高的層級來說,PPP還需要政企雙方來一點(diǎn)精神層面的軟支撐,這就是合作精神、契約精神與妥協(xié)精神。
合作共贏已是時(shí)代潮流,合作既是生存能力更是發(fā)展能力,對人類、對國家、對政府、對企業(yè)、對個人都是如此,PPP是權(quán)力與資本的合作而不是對賭,權(quán)力不可以任性,資本不可以撒野。契約精神是市場經(jīng)濟(jì)的靈魂,失信違約是PPP的硬傷,而在強(qiáng)勢政府主導(dǎo)情況下,PPP實(shí)際上更多的是在考驗(yàn)第一P的第三個P,即考驗(yàn)政府的平等意識與契約精神。誠然,現(xiàn)實(shí)中企業(yè)失信違約事例也時(shí)有發(fā)生,對此我們必須強(qiáng)調(diào),經(jīng)商辦企業(yè),“重合同守信譽(yù)”從來就不應(yīng)該是一種榮譽(yù),而是一種基本資格和底線要求。關(guān)于妥協(xié),我們不太容易把它往好的積極的層面去理解,其實(shí),翻閱一下人類歷史,正義戰(zhàn)爭會推動社會快速變革,而偉大妥協(xié)也會讓歷史快樂前行。
未來中國的PPP政企合作中,如能在合作精神與契約精神基礎(chǔ)上,特別時(shí)點(diǎn)與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上雙方都做出必要的讓步與妥協(xié),就是伙伴關(guān)系的一種真實(shí)與美好的體現(xiàn)。大家都說,PPP是一場婚姻而不是一場婚禮,對此請記住,美滿婚姻需要志同道合,美好婚姻往往也是妥協(xié)的結(jié)果。